L’allargamento dell’Unione europea, rimasto per anni sullo sfondo dell’agenda politica, ha ripreso velocità. Il 14 luglio 2026 Bruxelles ha riunito nello stesso giorno quattro conferenze di adesione con Montenegro, Albania, Ucraina e Moldova: Podgorica ha chiuso provvisoriamente altri due capitoli negoziali, arrivando a 18 su 33; Tirana ha chiuso i primi tre, mentre Kyiv e Chișinău hanno aperto il cluster dedicato alle relazioni esterne. Una concentrazione di avanzamenti che fotografa la nuova accelerazione del processo di allargamento.
Ma se il processo arrivasse davvero fino in fondo, il problema non sarebbe soltanto trovare posto a nuovi Paesi intorno al tavolo. Un’Unione a 35 Stati, considerando i 27 attuali insieme ai sei partner dei Balcani occidentali, Moldova e Ucraina, costringerebbe Bruxelles a rimettere mano ad alcuni dei suoi meccanismi più delicati: composizione della Commissione e del Parlamento, voti nel Consiglio, diritto di veto, bilancio, Politica agricola comune e fondi di coesione.
In altre parole, l’allargamento potrebbe trasformarsi nella più grande riforma istituzionale dell’Ue dai tempi del Trattato di Lisbona.
Trentacinque Stati, trentacinque commissari?
Oggi ogni Stato dell’Unione esprime un commissario. Con 27 Paesi, quindi, la Commissione conta 27 membri, compresi presidente e Alto rappresentante. Portare questo principio in un’Ue a 35 significherebbe una Commissione di 35 persone, con la conseguente necessità di distribuire altrettanti portafogli e di preservare un equilibrio politico, geografico e istituzionale già complesso nell’Unione a 27.
Il problema, peraltro, non coglierebbe Bruxelles impreparata. La decisione del Consiglio europeo del 2013 che ha mantenuto il principio di un commissario per ciascuno Stato stabilisce che il sistema debba essere riesaminato prima dell’insediamento della prima Commissione successiva all’ingresso del trentesimo Paese membro. È un dettaglio normativo che oggi assume un significato molto concreto: la stessa decisione che garantisce un commissario a ogni Stato prevede dunque che l’assetto venga riesaminato quando l’Unione raggiungerà quota 30.
I Trattati permetterebbero una Commissione più piccola, con un sistema di rotazione tra gli Stati. La difficoltà sarebbe soprattutto politica, perché per un governo rinunciare periodicamente al “proprio” commissario significa perdere una presenza diretta nell’istituzione che propone le leggi europee, vigila sull’applicazione dei Trattati e gestisce una parte rilevante delle politiche comuni.
Il Parlamento e quei 30 seggi che non bastano
L’allargamento produce un problema ancora più immediato al Parlamento europeo. Gli eurodeputati sono oggi 720, mentre i Trattati fissano un massimo di 750 membri più il presidente e garantiscono a ciascuno Stato almeno sei seggi. Anche sfruttando interamente il margine consentito dalle regole attuali, i posti aggiuntivi non basterebbero: otto nuovi Paesi avrebbero diritto ad almeno 48 seggi soltanto per garantirne la rappresentanza minima.
È naturalmente un calcolo teorico: nessuno immagina di assegnare all’Ucraina, con decine di milioni di abitanti, lo stesso numero minimo di deputati riservato agli Stati più piccoli. Ed è proprio questo a rendere il problema ancora più evidente. Per accogliere i nuovi membri sarebbe necessario ridisegnare la distribuzione dei seggi degli attuali 27 oppure modificare il tetto previsto dai Trattati.
La questione riguarderebbe direttamente anche l’Italia, che oggi elegge 76 eurodeputati. In una nuova redistribuzione il tema non sarebbe soltanto quanti seggi assegnare ai nuovi Stati, ma quanto della rappresentanza attuale dei grandi Paesi possa essere conservato rispettando il principio della proporzionalità degressiva.
Quanto peserebbe ancora l’Italia?
L’allargamento cambierebbe anche gli equilibri nel Consiglio dell’Ue, dove il peso degli Stati non dipende soltanto dal loro numero. Per gran parte della legislazione europea si utilizza la maggioranza qualificata: per approvare una decisione serve almeno il 55% degli Stati membri, purché rappresentino almeno il 65% della popolazione complessiva dell’Unione. Nell’Ue a 27 ciò significa normalmente almeno 15 governi. In un’Unione a 35 ne servirebbero almeno 20.
A modificarsi sarebbe anche il denominatore demografico. Oggi l’Italia rappresenta circa il 13% della popolazione dell’Unione. L’ingresso di otto nuovi Paesi, soprattutto di un Paese grande come l’Ucraina, ridurrebbe il peso relativo italiano, così come quello di Germania, Francia, Spagna e Polonia.
Non significherebbe necessariamente perdere influenza. Nel Consiglio il potere deriva anche dalla capacità di costruire coalizioni e trovare alleati, e proprio l’allargamento potrebbe creare nuove geometrie politiche. I Paesi dell’Europa centrale e orientale diventerebbero più numerosi, i Balcani occidentali acquisirebbero una presenza istituzionale oggi inesistente e il baricentro politico dell’Unione si sposterebbe ulteriormente verso Est.
Per l’Italia cambierebbe quindi soprattutto la strategia: in un’Unione più grande, ottenere una maggioranza o costruire una minoranza di blocco richiederebbe alleanze più ampie e meno scontate.
Il vero nodo è il veto
Se per la legislazione ordinaria l’Ue dispone già della maggioranza qualificata, su alcuni dei dossier più sensibili resta invece l’unanimità. È il caso, con alcune eccezioni, della politica estera e di sicurezza comune, oltre che dell’ingresso di nuovi Stati, delle risorse proprie dell’Unione, del bilancio pluriennale e di alcune questioni fiscali. È qui che un’Europa a 35 potrebbe incontrare uno dei suoi ostacoli principali.
Già nell’Ue attuale un singolo governo può rallentare o bloccare decisioni che gli altri 26 vorrebbero adottare. Con otto membri in più, aumenterebbero le sensibilità nazionali, gli interessi da conciliare e le occasioni in cui un Paese potrebbe utilizzare il veto come leva negoziale su un dossier diverso da quello in discussione.
Il problema non è soltanto aritmetico. Più l’Unione diventa eterogenea per storia, posizione geografica, sicurezza, struttura economica e interessi nazionali, più diventa difficile immaginare che l’unanimità continui a funzionare nello stesso modo.
Per questo il dibattito sull’allargamento è ormai legato a quello sulla possibile estensione della maggioranza qualificata, soprattutto in politica estera. Una riforma politicamente esplosiva, perché eliminare il veto significa chiedere ai governi di accettare la possibilità di essere messi in minoranza su decisioni considerate essenziali per l’interesse nazionale.
Quanto costerebbe un’Europa a 35?
Poi c’è il bilancio, forse il terreno sul quale l’allargamento diventerebbe più immediatamente comprensibile per governi e contribuenti. Le stime disponibili differiscono sensibilmente, perché tutto dipende dalle condizioni di ingresso. Applicare fin dal primo giorno a tutti i nuovi membri le regole attuali produrrebbe un risultato molto diverso dall’introdurre lunghi periodi transitori, tetti agli stanziamenti o nuovi criteri di distribuzione.
Un’analisi pubblicata dal Parlamento europeo colloca il costo dell’integrazione dei potenziali nuovi membri, esclusa la Turchia, tra 15,7 e 26 miliardi di euro l’anno, a seconda delle ipotesi utilizzate. Nel valore massimo si tratta di circa lo 0,2% del Pil dell’Unione. La forbice mostra però quanto una cifra unica possa essere fuorviante: il risultato cambia a seconda delle regole applicate alla Pac e alla coesione, dei periodi transitori e delle dimensioni future del bilancio europeo.
La questione, in fondo, è relativamente semplice: gran parte dei Paesi che aspirano a entrare nell’Ue ha un reddito pro capite inferiore alla media europea. Con le regole attuali, molti diventerebbero quindi beneficiari netti del bilancio.
Di conseguenza l’Unione avrebbe davanti tre possibilità: aumentare le risorse comuni, ridurre ciò che ricevono alcuni degli attuali Stati membri oppure cambiare profondamente i criteri con cui il denaro viene distribuito. Probabilmente, nella pratica, si arriverebbe a una combinazione delle tre.
L’Ucraina può cambiare gli equilibri della Pac
Il caso più delicato è quello dell’Ucraina. Non soltanto per la sua popolazione e per le conseguenze della guerra, ma per le dimensioni del suo settore agricolo. Il Paese dispone di circa 37 milioni di ettari di terra arabile. Portare una superficie di queste dimensioni dentro la Politica agricola comune applicando le regole attuali produrrebbe un impatto molto maggiore rispetto all’ingresso degli altri candidati.
Le stime variano, ma alcune simulazioni indicano per Kyiv decine di miliardi di euro di trasferimenti agricoli nell’arco di un quadro finanziario di sette anni. In uno scenario a bilancio invariato, l’effetto potrebbe essere una riduzione significativa dei pagamenti destinati agli agricoltori degli attuali Stati membri.
È però improbabile che l’adesione avvenga senza correttivi. L’Ue ha già affrontato problemi simili negli allargamenti precedenti, introducendo gradualmente i pagamenti della Pac anziché concedere immediatamente ai nuovi membri lo stesso livello di sostegno ricevuto dai vecchi.
Con l’Ucraina potrebbero essere utilizzati strumenti analoghi: periodi transitori, tetti agli aiuti, criteri differenti per le aziende più grandi oppure un aumento complessivo delle risorse agricole.
Per l’Italia, tra i principali beneficiari della Politica agricola comune, non sarebbe un dettaglio.
Fondi di coesione, chi rischia di ricevere meno?
Lo stesso problema riguarda i fondi di coesione, destinati a ridurre le differenze economiche e territoriali all’interno dell’Unione. Molte regioni dei futuri Stati membri presentano livelli di reddito significativamente inferiori alla media europea e rientrerebbero quindi tra i principali destinatari delle politiche di convergenza. In un bilancio invariato, l’ingresso di nuove regioni meno sviluppate aumenterebbe inevitabilmente la competizione per le stesse risorse. Anche qui l’Italia è direttamente interessata, soprattutto attraverso le regioni del Mezzogiorno.
Il punto non è che l’allargamento comporterebbe automaticamente una perdita di fondi per i territori italiani. Prima dell’adesione potrebbero cambiare il bilancio, le soglie, i criteri di assegnazione e le stesse politiche di coesione. Ma proprio questa incertezza dimostra quanto sia difficile immaginare un grande allargamento lasciando semplicemente invariato l’impianto attuale.
Un’Ue a 35 avrebbe una distanza economica interna molto maggiore e dovrebbe contemporaneamente finanziare transizione verde, difesa, competitività, innovazione e sicurezza. Allargare la platea dei beneficiari senza aumentare in modo significativo le risorse renderebbe quasi inevitabile una redistribuzione.
Prima l’allargamento o prima la riforma dell’Ue?
Per decenni l’allargamento è stato raccontato soprattutto come un percorso di trasformazione dei candidati: per entrare nell’Unione bisogna adeguare lo Stato di diritto, la giustizia, il mercato, la concorrenza, le politiche ambientali, l’amministrazione pubblica e una quantità enorme di norme nazionali all’acquis comunitario.
Oggi Bruxelles riconosce però che la preparazione deve avvenire anche nella direzione opposta. La Commissione ha avviato un processo di riforme e revisione delle politiche in vista dell’allargamento proprio per valutare come governance, bilancio e principali politiche dell’Unione debbano adattarsi a un numero maggiore di membri.
La formula utilizzata da tempo nelle istituzioni europee è che l’Unione debba essere in grado di allargarsi e approfondirsi contemporaneamente. Dietro un’espressione apparentemente tecnica si nasconde un problema politico enorme: aspettare di aver completato tutte le riforme istituzionali prima di ammettere nuovi Stati potrebbe ritardare l’allargamento per anni; procedere con le adesioni senza cambiare nulla rischierebbe invece di importare nell’Ue a 30 o 35 membri le fragilità già evidenti nell’Unione a 27.
È possibile che si arrivi a una soluzione intermedia, con riforme progressive, clausole transitorie e forme di integrazione differenziata. Alcuni candidati potrebbero entrare prima di altri, trasformando il passaggio da 27 a 35 non in un unico grande allargamento, ma in una successione di adesioni distribuite nel tempo. Questo non elimina però i nodi di fondo: prima o poi l’Unione dovrà decidere se mantenere un commissario per Stato, come redistribuire i seggi parlamentari, quanto estendere il voto a maggioranza e come finanziare politiche comuni rivolte a un numero maggiore di membri.
L’ingresso di nuovi Stati potrebbe quindi richiedere una trasformazione dell’Ue quasi altrettanto profonda di quella richiesta ai Paesi che vogliono aderire.
