La diplomazia europea potrebbe uscire molto diversa dalla riforma che Francia e Germania stanno spingendo da mesi. La Commissione ha iniziato a studiare quali funzioni del Servizio europeo per l’azione esterna (Eeas) possano essere trasferite nelle strutture dell’esecutivo comunitario, accelerando un progetto che potrebbe ridisegnare uno degli assetti istituzionali nati con il Trattato di Lisbona.
Non si tratta ancora di una decisione presa. Le ipotesi sono in una fase preliminare e qualsiasi modifica sostanziale dovrà passare dagli Stati membri. Ma il confronto ha cambiato passo: secondo il Financial Times, funzionari del segretariato generale della Commissione e delle strutture legali e di bilancio stanno già esaminando quali competenze possano essere assorbite dai dipartimenti esistenti.
L’obiettivo dichiarato è rendere l’azione esterna dell’Ue più coerente, eliminare sovrapposizioni e avvicinare la diplomazia agli strumenti sui quali Bruxelles dispone già di poteri molto più solidi: commercio, aiuti, tecnologia, regolazione digitale. Sullo sfondo ci sono anche i negoziati sul bilancio europeo 2028-2034 e le pressioni dei governi per contenere la spesa. L’Eeas costa circa un miliardo di euro l’anno.
Ma la questione va ben oltre il bilancio. Dopo l’invasione russa dell’Ucraina, il ritorno di Donald Trump alla Casa Bianca, le guerre in Medio Oriente e il crescente ricorso alla pressione economica come strumento di politica estera, a Bruxelles è diventato più difficile ignorare una contraddizione: l’Unione dispone di leve economiche e regolatorie enormi, ma continua a faticare quando deve trasformarle rapidamente in una linea politica comune.
È questa la critica sulla quale Parigi e Berlino stanno costruendo la loro offensiva. Già a luglio i due governi avevano chiesto formalmente una revisione dell’organizzazione dell’azione esterna europea, indicando come obiettivo risposte internazionali “più forti, più rapide e meglio coordinate”. Il documento franco-tedesco chiedeva di rivedere espressamente il rapporto tra Alto rappresentante, Commissione ed Eeas e di portare il dossier al Consiglio europeo di ottobre.
La proposta circolata successivamente va oltre: gran parte dei servizi dell’Eeas potrebbe essere integrata nelle strutture della Commissione, mentre una struttura diplomatica più piccola resterebbe separata e concentrata, tra l’altro, sulle missioni europee di pace, sicurezza e addestramento militare. Kaja Kallas otterrebbe formalmente maggiori poteri di coordinamento sulle politiche esterne della Commissione. Ed è proprio qui che la riforma diventa uno scontro di potere.
Kallas contro il piano franco-tedesco
L’Eeas esiste da quindici anni e occupa una posizione volutamente anomala nella macchina europea. Non è una direzione generale della Commissione e non è neppure un ministero degli Esteri nel senso nazionale del termine. Lavora a cavallo tra le istituzioni: l’Alto rappresentante presiede il Consiglio Affari esteri, dove siedono i governi, ed è allo stesso tempo vicepresidente della Commissione.
Era la soluzione escogitata con il Trattato di Lisbona per dare maggiore continuità alla presenza internazionale dell’Unione senza sottrarre agli Stati la politica estera. Il compromesso, però, contiene il problema che oggi si vorrebbe risolvere.
Kallas non contesta che l’azione esterna europea debba diventare più rapida. Contesta la diagnosi. Secondo l’Alto rappresentante, il principale ostacolo non è l’esistenza di un servizio diplomatico separato dalla Commissione, ma il modo in cui funzionano le decisioni europee e vengono applicati i poteri già previsti dai trattati.
Dopo il confronto di questa settimana con i ministri degli Esteri in Irlanda, Kallas ha sostenuto che una maggioranza dei governi non vede la necessità di una profonda modifica istituzionale. “Il problema non sono i trattati, l’impostazione istituzionale. Il problema è l’implementazione”, ha detto.
La sua resistenza ha anche una dimensione molto concreta. Una maggiore integrazione dell’Eeas nella Commissione potrebbe rafforzare il controllo della presidente Ursula von der Leyen sulle politiche esterne oggi coordinate dall’Alto rappresentante. Kallas ha espresso apertamente la sua contrarietà a questa ipotesi, osservando che un assetto in cui qualcun altro decidesse sopra di lei renderebbe difficile il funzionamento del ruolo.
Intanto il servizio diplomatico sta preparando una propria risposta. La nuova segretaria generale Kajsa Ollongren, entrata in carica il 1° settembre, ha avviato contatti con le capitali per raccogliere proposte e costruire una possibile riforma alternativa. L’obiettivo è evitare che siano Commissione, Francia e Germania a definire da sole il futuro dell’Eeas.
Il confronto non divide però semplicemente chi vuole cambiare tutto da chi vuole lasciare tutto com’è. Kallas accetta il problema dell’efficienza e Parigi e Berlino non propongono di abolire completamente il servizio diplomatico. La divergenza riguarda soprattutto dove collocare il baricentro della politica estera europea.
Il problema che una riforma dell’Eeas non può risolvere
Ridurre le sovrapposizioni potrebbe rendere più lineare la macchina di Bruxelles. Non eliminerebbe però il principale vincolo politico dell’Ue: sulle decisioni più delicate di politica estera e di sicurezza sono ancora gli Stati membri ad avere l’ultima parola, spesso all’unanimità.
È il punto sul quale Kallas sta cercando di spostare la discussione. Negli stessi giorni in cui Francia e Germania promuovono la riforma dell’Eeas, undici capitali hanno chiesto di valutare un uso più ampio del voto a maggioranza qualificata in politica estera. È un dossier diverso, ma mostra bene come le due questioni siano legate.
Una struttura più compatta non impedirebbe infatti a un singolo governo di bloccare una posizione comune quando è necessaria l’unanimità. E mettere diplomatici e funzionari sotto lo stesso tetto non cancellerebbe automaticamente le divergenze tra Parigi, Berlino, Roma, Varsavia o gli altri governi sulle relazioni con Washington, sulla Cina, sul Medio Oriente o sulla Russia.
Allo stesso tempo, il problema delle competenze è reale. Negli ultimi anni una quota crescente della politica estera europea si è spostata proprio nei campi dove la Commissione è più forte. Le sanzioni hanno una componente economica; le relazioni con la Cina passano per commercio, investimenti e tecnologie; i rapporti con i Paesi vicini sono legati ad aiuti, energia e allargamento. Una diplomazia separata dagli strumenti che danno sostanza a quelle decisioni rischia quindi di coordinare una politica senza controllarne molte delle leve.
È questa la logica del progetto franco-tedesco: non costruire un nuovo ministero degli Esteri europeo, ma avvicinare la componente diplomatica alla macchina che già gestisce una buona parte della proiezione esterna dell’Unione.
Parigi e Berlino hanno chiesto che il Consiglio europeo di ottobre avvii formalmente il lavoro e che una prima risposta arrivi entro la fine del 2026. Nel frattempo, la Commissione sta verificando quali trasferimenti siano concretamente possibili, mentre l’Eeas prova a presentare una propria riforma.
La partita sul servizio diplomatico finisce così per mostrare una questione più grande dell’Eeas stesso. L’Europa non manca di diplomatici né di strumenti internazionali. Il problema è come farli convergere quando 27 governi continuano a conservare una parte decisiva della politica estera.
